评潘岳政改报告：中国宪政脉络之梳理 by 包遵信

《潘岳报告》的“五个决不”，无疑可归结为中国“决不能”搞宪政民主，这也是老生常谈了，官方教科书上的两个理由，一是从戊戌变法到辛亥革命都失败了，因此宪政民主在中国根本走不通；二是宪政民主是西方资本主义的政治模式，也就是“西化”。

历史事实却是，宪政民主在中国始终遭遇三大障碍：专制势力过于强大、军人干政、“以党治国”“一党专政”。康梁变法遭遇的就是第一种障碍，虽已是一百多年前的事，但许多情景离我们又没有那么遥远，总感到历史的幽灵依然在我们生活中游荡。当年康梁提出“立宪法，设议院”，被当权的顽固派视为“叛逆”，又抓又杀；今天在中国大陆要求变革、宪政民主，同样会被执政集团视为“叛逆”，不过罪名换了个花样，轻则“资产阶级自由化”，重则“颠覆政府罪”，照样抓你判你，时代虽逝，统治者本性却没有变。

满清统治者虽镇压了变法维新，自己却成为变法维新遗嘱的执行人，晚清新政的规模和实际成就远远超出百日维新，但他们把“新政”局限在对皇室集团特权“果无妨害”的范围内，激化了社会矛盾和民族矛盾，最终导致皇权的崩解，新政也随之流产。

武昌起义结束了两千多年的专制君权，第一次树起共和的旗帜，但孙中山敌不过强人袁世凯；又则，若说袁世凯标榜由约法之治到宪法之治，还给宪政留下一线生机的话，那么随着袁的倒台，继袁而起的军阀政权走马灯式地登台，权力运作完全操纵在武夫悍将的手中，宪政只能是知识精英笔下的理想了。

不过，北洋时期也不是一片黑暗，宪政民主并没有一败涂地。国会和责任内阁为主要架构的宪政制度设施，虽然总是病病歪歪，终究没有完全咽气；结社、集会和言论自由，都还有相当的空间，思想文化也有充足的发展，民主与自由的观念从学者的书斋理论，逐渐成为城市普通民众的知识，宪政民主则一直是自由知识分子批判军阀统治的理论武器。正是这样特定历史条件，才会有“五四”新文化运动。

“五四”对宪政民主的贡献主要是思想史方面的。“民主与科学”成为中国思想启蒙的两面大旗，直到今天依然是我们争取宪政民主的坐标。陈独秀《吾人最后之觉悟》一文指出，“辛亥以来种种社会弊端，其罪不在民主共和，而是民族没有觉悟，国人没能树立起独立自由的人格：所谓立宪政体，所谓国民政治，果能实现与否，纯然以多数国民能否对于政治，自觉其居于主人的主动的地位为唯一根本之条件。自居于主人的主动的地位，则应自进而建设政府，自立法度而自服从之，自定权利而自尊重之。……盖共和立宪制，以独立、平等、自由为原则。”（《陈独秀文章选编》上，１０７～１０８页）这番论述表明，“五四”启蒙大师们不仅仅希望通过张扬民主以创建一个文明团结的民族国家，而且期盼给予每一个人都能全面自由发展的新型社会。“五四”启蒙思想对个人价值的崇尚，对自由的热爱，对传统伦理的批判，对新伦理的确立，都曾有过不懈的努力，对中国宪政文化的理论建设有着辉煌的贡献。

然而，诚如钱端升曾说过的：“五四”民主启蒙的最大缺失是没有将理念落实到制度层面（大意如此）。当年胡适等人提出的“好政府”主张，就是幻想在不触动军阀当道的条件下，由一帮“好人”参加政府，以渐进的方式达到民主政治，这种“落实”自然不成，但我们应当承认它是当时自由主义知识分子的一种努力。

由“好人政府”的失败，走向打倒军阀的北伐战争，似乎也是一种历史逻辑，但“北伐”只是孙中山《建国大纲》中所设想的军政、训政和宪政三步骤中的“军政”，是以武力扫除一切宪政的障碍，官方教科书却总是把北伐战争套上“大革命”的缰索，朝“工农运动”上硬扭，就是不提它是孙中山为中国宪政化设定的第一步。

⊙　国民参政会对国民党“一党专政”的挑战

第一步既然已经迈出，第二步自然为期不远了。一九二八年，张学良宣布东北易帜，全国初步统一，国民党政府就宣布“军政”结束，开始了“训政”时期。孙中山所设想的“训政”，是建立地方自治，可是国民党公布的《训政纲领》，重点成了“党治”：行政、立法、司法、考试、监察这五项治权，统统由国民党授予国民政府；国民党的全国代表大会，代行国民大会的职权；在它闭会期间，由国民党中央执行委员会行使政权。国民党成了包揽一切的全能党，或用国民党元老胡汉民的话，是“训政保姆”，“训政”成了“以党治国”、“一党专政”。宪政的要谛是“民治”，“以党治国”的主体则是党，它们是根本不相容的。对国民党在大陆执政二十二年的“一党专政”，批判就从来没有停止过，它就是一部中国现代宪政史。

尽管国民党有“训政保姆”的理论，甚至还有法律条文，也无法说明“以党治国”“一党专政”权力基础的合法性来源，这是它不断遭到批判与挑战的重要原因。更重要的是，国民党虽然以“训政”为名推行“一党专政”，但它从来没有否定过宪政，始终承认宪政是自己的政治目标，“训政”只不过是为达到宪政的一种过渡政治。这也是宪政民主运动能够连绵不断、波澜迭起的一个不可忽视的条件。正因为如此，当时的论辩，焦点不是要不要宪政，而是何时宪政，怎么宪政。由此我们也就不难理解，当时争取宪政民主的，不仅有在野党或学界名流，也有国民党大老，如三十年代初期孙科与汪精卫、于右任的论争，孙科是“太子派”首领，时任立法院长，还在一九三一年十月，他就提出了“速开党禁，实行民治”的主张，次年四月，他又在上海各报发表了《目前抗日救国纲领》一文，提出尽快实施宪政的主张，却遭到汪精卫、于右任的公开反对，他们一个是行政院长，一个是监察院长，孙科却并不退缩，公开点名进行驳斥。这场争论的意义，不仅引发了一场关于宪政与训政的全社会的大辩论，也使宪政主张在国民党内部升温，推动了国民党的宪政步伐。就在这年十二月，国民党召开四届三中全会，决议立法院立即起草宪法，并组成由孙科任委员长的宪法起草委员会。这个委员会的最终成果，就是后来出台的“五五宪草”。

国民参政会是抗战时期宪政运动的主要阵地，它早在国民党四届三中全会就决议建立，因为别的缘故一直拖到一九三八年三月，国民党临时全国代表大会上才又通过决议，国民参政会才正式设立。出席这个会议的除国民党，还有在野的各党派、各民族、各地区及海外华侨的代表，从一九三八年七月到一九四七年五月，它总共召开了四届十三次会议，在当时政治生活尤其是推进宪政民主中，发挥了十分重要的作用。实行民主，励行宪政，可以说是历届会议的中心议题，一届一次会议就通过了“切实保障人民权利案”，一届三次会议通过了“确立民主法治制度以奠定建国基础案”，一届四次会议上，张君劢、章伯钧等人提出《请结束党治，立施宪政，以安定人心，发扬民力而利抗战案》，它和其他几个提案经过两天一夜的激烈辩论，最后通过了《召集国民大会，实行宪政》的决议案，并由议长指定参政员若干人，组成“国民参政会宪政期成会”，期成会经过多次研讨，形成《五五宪草宪政期成会修正案》，这个“修正案”在一届五次会议作了介绍，同时，立法院院长孙科也作了《宪法草案起草经过》的报告。

一九四三年九月，国民党召开五届十一中全会，认为抗战即将结束，决议战后立即召集国民大会，制定宪法，实施宪政。几天以后，国民参政会举行三届二次会议，决议建立“宪政实施协进会”，隶属国防最高委员会。由于协进会的推动，在全民展开了对“五五宪草”的大讨论，最后由协进会写成《五五宪草意见整理经过及研讨报告》。国民参政会对宪政民主运动的推动，不仅体现在它内部的讨论，更重要的还是它总把会内讨论的问题推向社会，引起全社会的关注，从而形成民众广泛参与的民主运动。抗战时期两次宪政民主运动，就是以参政会的讨论为滥觞，许多参政员直接参与了的。参政会十年的历史说明，它是国民党统治时期“各党派政治上合作的一种形式，成了在野党监督批评执政党的一个机构”（徐矛《中华民国政治制度史》第２９８页），它的成在与活动，对冲击国民党“一党专政”，推动实施宪政，发挥了不可抹煞的作用。

有的论者认为，国民参政会为国民党所操控，对宪政民主没有作用，即或有也只能归功于参与其会的中共和民盟，与国民党统治集团是不沾边的。诚然，中共与民盟在参政会中很多时候是主力，但不能否认其他成员的作用，中共与民盟代表所占比例极小，加上其他第三党等总共也只有十分之一多一点，把这十分之一成员的作用夸大，掩盖甚或否认整个团体的作用，是难于服人的；否认参政会组织者与领导者国民党的作用也不公正，应当说它虽不那么积极主动，但还是顺应潮流，为宪政的实施尽了一份力的。我以为，对参政会的评估，也应该用来审视后来的政治协商会议的成就和影响，或许会得出跟官方教科书不同的结论，一个最大的不同，就是政协会议的精神和原则并没有完全丧失，宪政民主仍在行进之中。

抗战胜利以后，全国上下都盼着和平与团结，自由与民主，国际上以美苏为代表的两大阵营，也都明确表示不希望中国内战，可是偏偏内战打起来了，终于葬送了中国宪政化的前景。一九四六年十一月，国民大会召开，它按预期目的通过了《中华民国宪法》，并制定了《宪法实施之准备程序》。一九四七年一月，宪法公布。四月，国民党正式宣布：“结束一党政府，成立多党政府”。一九四八年三月，第一届国民大会即行宪国大召开；五月，当选总统、副总统正式就任，标志着“训政”的国民政府结束，行宪的国民政府成立。很快，由于国民党兵败大陆，“行宪”只能算是撤离大陆前的一缕哀鸣，唯一可以当作成果留给大陆国人的，则是那部宪法。

中共拒绝参加国大，事后则对大会通过的宪法一棍子打死，说它是“反动的”、“分裂的”等等，除了强烈的政治偏见，找不出可以服人的理由。国民大会期间，当时作为美国总统特使的马歇尔还留在南京，他在临行前发表的《离华声明》中说：“事实上，国民大会已经通过了一部在主要方面与去年一月由各派参加的政治协商会议所制定的原则相一致的民主宪法。”（转引自徐矛《中华民国政治制度史》第３５３页）著名学者肖公权当时也说：这部宪法“已含有充足之民主精神与实质。吾人果能充分实施，则中国必可列于世界民主国家之林而无逊色。”（《中华民国宪法述评》，转引自余英时《文化评论与中国情怀》第２８３页）时下大陆有的学者也冲破教科书的禁令说“如果国民党是一个对民族负责的政党，沿着这部宪法走下去，中国可能成为实行资产阶级民主制度的共和国。”（徐矛，同上书）这个论断大体还是公正的，值得商椎的是，把四六年宪法未能施行的责任归咎于国民党，恐怕有失公允，当时内战正在激烈进行，国民党最后失败了，即使它对民族负责，也无法实施宪政了，需要我们深思的反而是，军事上胜利了的一方，为什么没有施行宪政？

一九四九年五月，解放军进入上海，《大公报》的一篇社评满怀激情地说：“上海解放了”，“意味中国从此走上民主自由的大道。”（《大公报》１９４９年５月２６日）这个祝愿由衷地反映了当时国人的普遍心情与善良愿望，但他们怎么也没有想到，所谓“解放了”只不过是从一个“一党专政”换到另一个“一党专政”而已，国民党搞“一党专政”，还承诺将来要施行宪政，“训政”只是过渡时期，所以还允许人们议论、批评，今天台湾已经实现了宪政民主，国民党也完成了政权的和平移交，当年的承诺终于兑现；可是大陆这一边坚持“一党专政”已经五十多年，从二十世纪到二十一世纪，成了跨世纪的“坚持”，却仍然看不到宪政民主的影子，怎能不让每个有良知有觉悟的中国人着急、期盼呢？

后来的这个“一党专政”，直到今天也是不能碰的，当年储安平一句“党天下”，就沉冤二十多年，连怎么死的都是个谜；文革后“改革开放”改这改那，就是“一党专政”不能碰、不许碰，碰了就要踩雷，所谓“四个坚持”，核心还是“坚持共产党的领导”。自然，共产党不是“不能领导”，“反对党的领导” 也是一个在法律上不成立的行为，依照起码的政治常识，宪政与政党是现代政治中的两翼，“争取宪政”与“反对党的领导”根本就是两码事，任何一个党的“领导”（也就是“执政”）总得让民众举一举手，经过合法的程序，共产党也不能例外，不能任何程序都没有，完全自许，还把这种“自许”法律化，那也太专制、落后、不近情理了。

原载《民主中国》2/1/2002

包遵信评潘岳政改报告：明明是个催辈儿

【编者按：包遵信先生是史学家，对“政改”原无兴趣，但闻知所谓潘岳报告，乃出自他昔日一位老友之手，诧异八十年代的“自由化”同道，如今也会写这劳什子，于是按奈不住。这个细节，亦颇可见出时下北京一屡思想景观。】

最近偶然看到港刊《开放》上全文登载的《对革命党向执政党转变的思考》（以下简称《潘岳报告》），颇感受骗上当，这哪是什么“政改报告”，恐怕称为 “巩固和强化一党专制的新对策”更合适！它用所谓“一党专政下的党内民主”，取代中国的政治民主化的改革目标，公然宣称不要民主化也可以实现中国政治现代化，完全违遏了大多数国人的意愿，与世界潮流背道而驰。中国有些事真怪，比如这个报告，迄今民间并无传本，可是有关它的产生、内容以及影响，有种种传闻，说得神乎其神，最邪乎的是说江泽民的“七一讲话”吸纳了它的很多内容，无非是渲染它的神秘性、权威性。

中国政治改革的目标，是要结束“一党专政”的集权体制，过渡到以人权保护为核心，以宪法为最高准则，以议会制为中心，实行分权制衡的制度架构的宪政民主的政治体制，真正实现民有、民治、民享。这样的目标当然不可能一蹴而就，需要有步骤地逐步改革，在这个过程中，执政党本身的改革和转变，是重要的一环，正是从这个意义上，我认为《潘岳报告》有它一定的积极意义。

但是这个转变不是什么从革命向执政的转变，而是要放弃“老子党”的地位，把自己转变到和其他民主政党一样在法律上完全平等、按照共同的公开的政治游戏规则开展活动的一个政党。“从革命党向执政党的转变”，这个提法本身就似是而非，要说“执政”，中共在延安时代就已经执政，虽然那只是“边区”，却谁也不能染指，连所谓“中央”也不例外，延安与当时的国民党政府，与其说是中央与地方的关系，不如说是两个并列政权的关系，当然那时还有战争，与四九年以后不一样；从延安到北京，就由局部地区的政权扩大到全国，由乡村扩大到城市，施政范围扩大了，执政的地位并没有变。至于“革命”，那可是共产党的护身符，有了它什么事都可以干，想怎么干就怎么干，依照共产党的特性，不改变党的性质却要卸掉“革命”二字，怎么可能呢？没有了“革命”还能叫共产党吗？

“从革命到执政的角色转变”这个说法也不新鲜，是上个世纪八十年代初，一帮高干子弟为给大跃进、文革这些中共造成的灾难寻求某种开脱之词的一个提法，没想到时间过去二十多年，《潘岳报告》的作者又把它捡起来充当中国政治改革的答案，就根本文不对题了。

所谓“转变”的本质，是执政要有法理性根据，要用选民的选票作为自己执政合法性来源，不是这样的转变，变来变去还是“一党专政”，那就永远还是一个“革命党”。“一党专政”不放弃，却要丢弃革命这劳什子，又怎能丢得了？不放弃“一党专政”，侈谈什么“从革命到执政”的转变，纯粹是文字游戏，怎么好意思当作一个“政改方案”拿出来？完全是为当今统治者涂脂抹粉，献计献策，也就是如何更巧妙更有效地推行“一党专政”，所谓“转变”云云，其实不过是近年当局说的 “改善和加强党的领导”最新的理论包装而已。

《潘岳报告》的确煞费苦心，为执政党的所谓“转变”讲了许多道理，从历史到理论，该讲的都讲到了，可就是回避“宪政民主”四个字。该报告说：“党不能继续靠当年的功绩来维持自己执政党合法性，动辄就说‘天下是老子打下来的’，或者‘党的领导是历史的选择’。这话不能用来为执政的合法性辩护。……光有 ‘历史的选择’还不行，还必须有‘现实的重新选择’”。“执政党合法性”怎么来？天上掉下来吗？只有全民公决和普选制一条路可走，对此，《潘岳报告》又宣布为“决不可能搞”的，这就犹如既想抱孙子，又不准儿子娶媳妇，哪有这样荒唐的事呢？没有全民公决和普选，执政党就永远没有合法性。

《潘岳报告》也承认，“由于近年来腐败成风，党的道德形象已经受到严重损害，如果不能在反腐败问题上取得实效，党的道德基础就会丧失。”那么，这个报告所设计的“转变”能够遏制越来越甚的腐败吗？从上个世纪八十年代末到现在，执政党一再信誓旦旦向国人许诺，相信它自身有决心也有能力解决腐败问题，事实却是，腐败的人数与金额每年都以两位数在飚升。

当局始终不承认当前中国的腐败是制度性的，还把腐败的根源归结为什么“世界观人生观问题”，与其说是治理腐败，不如说是给腐败指明了一条逃避惩罚的宽广通道，大家可以心安理得地腐败，绝无良心和道德的罪恶感，甚至连法律惩治的恐惧感也多余。“一党专政”才是腐败猖獗的根本原因，这一点当权统治集团未必不清楚，但那是他们的利益所在，如何肯去触动？

再长的文章，最要紧的往往只有几句话，可以称之为“文眼”，《潘岳报告》是内部奏折，由五大部分组成，最要紧最能表达作者心迹的，还是第五部分末尾，时下外界称之为“五条原则”的几句话：

“无论怎样转变和改革，有五条原则必须牢牢把握：第一，只能坚持一党执政下的党内民主，决不搞多党制；第二，只能坚持共产党领导下依法治国，决不能搞西方的“三权分立”；第三，只能加强新闻舆论监督，决不能搞新闻自由（也不能搞“新闻严控”）；第四，只能在党的领导下进行军队现代化改革，而不能搞军队国家化；第五，只能坚持和完善人民代表大会制度，决不能搞全民公决与全民普选。”

这个所谓“五条原则”，是地道的中国政治改革的禁令，把政治改革的任务与目标统统取消了、把政治民主化的大门严严实实地堵死了！

本来《潘岳报告》也是一家之见，我们大可不必理会，让人难以容忍的是它那种新贵的骄横，作者口口声声“只能”、“绝不能”，一副不容商量的口气，也太霸道了！明明只是一个催辈儿，却冒充起大总管来，巴巴儿地要给执政党献策，重新来一次角色定位，结果却是自己的角色先定错了位。

原载《民主中国》2/1/2002